水贝400公斤黄金“跑路”乌龙背后

会后，环保部会同国务院有关部门，按照此次会议的要求，对报告稿进行了修改完善。

排污许可制度顶层设计不尽合理我国很早就提出排污许可制度，但分头推进的顶层设计不够合理。而如果建立综合性的排污许可制度，就需要以一个部门为主，或明确由某个部门负责。

排污许可制度分头推进后果分析按照水、大气分头推进排污许可制度，引发了一系列问题，涉及企业、管理部门等诸多方面。《大气污染防治法》第十五条规定：大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。综合排污许可的优势，首先在于与环境影响评价的衔接，因为环境影响评价就是综合性的;其次是管理部门之间的协调一致性，明确由一个部门统一管理，可以避免紊乱无序的局面;最后与单独审批管理大气、水、噪声和废弃物排放许可证相比，综合管理有利于实现管理的全方位性，并大大降低企业的运营成本。1996年4月，全国人大环境与资源保护委员会提请审议的《水污染防治法修正案(草案)》明确规定国家建立水污染物排放许可制度，后经协调，最后达成国家建立重点水污染物排放核定制度的意见。但现今环保系统的内设机构越来越多，在环保系统内部，究竟由哪个机构负责运行综合性的排污许可制度，变成一个棘手的体制问题。

由于种种原因，环保部门执行起来不那么理直气壮，尤其到了地方层面，执行阻力很大。为此，亟须整合衔接现行各项相关环境管理制度，实行排污许可一证式管理，将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度，形成系统完整、权责清晰、运行合理、监管有效的污染源管控新格局，切实推进我国环境治理能力和治理体系的现代化，有效实现环境质量的改善。应依据《环境保护法》有关规定，在科学研究和论证基础上，尽早出台强制保险专门的法规或规章，将强制保险的性质定位、损害对象、强制范围、鉴定评估、定审理赔等纳入法制轨道。

但全面推行仍然存在法律依据缺乏、评估机制不全、政府难以推动、企业积极性不足、保险公司理赔难等问题。2013年，环境保护部、中国保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》。作者单位：浙江省桐乡市环保局。这些遭受污染的公共环境是否应纳入第三者范围？另外，企业非从事环境管理的职工受到污染伤害是否应纳入第三者范围？诸如此类的问题目前尚无定论。

缺乏风险评估、鉴定技术规范和专业经纪机构。然而，试点多年的环境污染责任保险走的是商业化路子，缺少强制的主要内容，如谁来强制、强制什么、怎么强制、强制程度等。

首先，解决强制保险定位问题。现有环境保护检测技术规范能否运用到或满足评估和鉴定仍需要实践和论证。2015年，新《环境保护法》规定鼓励投保环境污染责任保险，为探索环境污染强制责任保险落地提供了政策和法律依据。桐乡市在试点过程中充分考虑到这一点，在生态赔偿机制中建立了生态基金制度，市政府印发《生态基金使用管理办法》，对环境污染理赔不能满足实际损害的情况进行兜底，让受害群众及时得到赔偿，同时也减轻企业压力。

一是出台环境风险评估和损害鉴定的技术规范和技术标准，使环境污染责任保险的全过程有程序、有标准、有技术，促进保险公司在企业投保、污染事故评估、定审赔付等环节能快速介入，科学定保、规范鉴定、合理赔付。三是建立保险费率上浮、下调的理赔机制，以年度出险为依据，合理设定上浮和下调比例，以此来刺激企业自觉增强环境风险防控意识，加强污染防治设施的投入、改造和升级，同时促进环境污染责任保险的市场培育。而有资质的环境污染风险评估和损害鉴定评估经纪机构缺乏，难以满足实际投保需要。一旦出现环境污染事故，保险公司只能依强制保险限额理赔，企业仍可能要自付巨额的污染损害费用，甚至可能引发群众上访、群体事件等，影响社会稳定。

同时，将强制保险与非强制保险科学捆绑，体现非强制保险的商业性，科学设立可供选择投保的内容，将部分环境污染风险的参保内容交由企业决定，提高企业主环境污染风险的主体责任意识和参与投保的积极性。第三，解决强制保险责任范围问题。

这为强制保险在全市落地做好了政府层面的准备。另外，强制保险如不及时试点和推行，可能会导致8年来的非强制保险试点周期长、成绩萎缩，甚至可能会走进死胡同。

环境污染强制责任保险也应当根据其污染特性明确其限额和分项限额。环境污染强制责任险落地存在哪些问题虽然部分省份已探索出台了强制保险的政策和规定，但目前大多仍停留在原则上，尚无强制保险操作机制、规程等。二是公共环境的损害主体没有直接而明确的损害对象，公共环境是由政府来保护、管理、开发和利用，政府有责任来维护公共环境安全。浙江省处于全国经济发展前沿，试点以来积累了很多经验，环境污染非强制责任保险投保数量和一些经验走在了全国前列，其强制保险的条件也趋于成熟，可率先实施环境污染强制责任保险试点，并配套专门的地方性法规和规范性文件。地方性法规和规范性文件可根据区域特点细化，明确强制保险的行业、范围、经济政策、约束机制和激励措施等。此外，政府应有限介入。

《办法》建立了生态基金账户，设置基础资金额度不低于5000万元，从前3年的排污费、行政罚款、排污权交易、生态捐助等资金中筹集。目前，强制责任保险的定位仍缺乏立法依据，虽然已有一些政策性规定，但仅停留在环保部门管理范围内。

环境污染有其特殊性和复杂性，具有受害面广、受害程度潜伏、鉴定评估复杂、与群众生产生活直接、影响社会稳定等特点。强制的损害责任范围是否具有确定性尚不明确。

那么，强制责任保险具体保什么？其强制责任范围和实际功能确定为什么？这些都是环境污染强制责任保险的重要问题。但这仍然存在一些问题：一是缺乏行业技术规范支撑。

交通强制险对此已经明确，是由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。如在试点中，企业投保的保险费率是由保险公司委托一些风评机构或环评机构，对企业环保三同时验收、危化品及危险废物、周边敏感点、经营产值等情况进行评定，然后利用矩阵计算的方式来确定。同时，要明确这两方面损害的侵权责任认定。其实不然，环境污染造成的损害往往具有空间性和时间性，不仅可能造成群众人身损害和财产损失，更多地是对无责任主体的公共环境造成损害，包括水体、大气、土壤、地下水等。

生态基金主要用于环境污染事件应急处置、无责任主体的污染物处置、环境污染损害评估鉴定、公共环境的污染治理和生态修复、必要的环境民事侵权救济等。虽然试点多年，但对污染损害对象的理解一直处于模糊状态。

第四，解决强制保险评估鉴定技术理赔机制问题。相关文件中对环境污染责任保险的定义，是指以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。

依照现行民事和侵权责任相关法律法规来看，是指明确的损害主体。同时，强制保险与非强制保险能否进行捆绑？是否需要将部分污染损害内容拉出强制范围，供企业选择性投保？这些都有待研究。

浙江省政府已在2014年下发《关于进一步发挥保险功能作用促进我省经济社会发展的意见》，明确提出推动出台环境污染强制责任保险试点工作的政策意见，在重金属、化工等重污染、高风险行业试行强制性保险。显然，公共环境受到的损害补偿，政府可参与其中。应明确界定强制责任范围，将行业企业类别、污染风险等级、主体损害程度、公共环境损害程度等参数引入强制保险责任范围，分门别类地确定强制保险责任限额，明确包括人身、财产、公共环境等分项限额，使强制保险看得懂、说得清、讲得明。三是保险机构不具备独立评估和鉴定能力，需要专业的经纪机构来进行。

目前，企业投保热情并不高，如果强制保险出台，可能会出现企业只买强制保险而不买非强制保险的情况。二是加强对环境风险评估和损害鉴定机构的培养，使其数量满足当前和今后强制保险与非强制保险市场的需求。

虽然国家已出台了氯碱、硫酸等行业环境风险评估技术指南，但这一技术指南所涉行业少，其它行业参照可比对性低，难以满足强制保险风险评估的现实需要。如建设项目审批和竣工验收、排污许可证发放、清洁生产审核等环节，其强制范围有限，对已办理过上述事项的企业尚无手段，同时其强制具有滞后性。

笔者认为，要让这一保险真正在企业落地，仍有诸多问题需要研究与探索。所谓强制，是政府履行环境保护和维护污染受害者权益的客观选择，是政府对企业存在环境风险的必然要求，其政策性远远大于商业性。